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Le débat international sur la gestion des finances publiques dans le cadre de la coopération au développement.
La gestion des finances publiques est au cœur du débat international sur l’augmentation des ressources destinées à la coopération au développement, sur l’efficacité et les risques de nouvelles formes de coopération (notamment les aides budgétaires), ainsi que sur le renforcement de la coordination et de l’harmonisation des activités des donateurs.

Un vaste consensus s’est aujourd’hui établi autour de l’idée que pour assurer une mise en œuvre efficace des ressources de la coopération au développement, il importe de confier autant que possible leur gestion aux systèmes et aux structures des pays bénéficiaires. En adoptant la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide en mars 2005, les Etats donateurs et bénéficiaires se sont entre autres engagés à accroître le nombre des pays en développement dotés d’un véritable système de gestion des finances publiques et qui respectent, ou s’efforcent de respecter, les bonnes pratiques internationalement reconnues dans ce domaine. Il n’en demeure pas moins que l’initiative et le pilotage des réformes nécessaires incombent aux pays bénéficiaires. De plus, les donateurs ont convenu de confier la mise en œuvre de leurs contributions aux systèmes nationaux de GFP dans les pays qui respectent déjà les bonnes pratiques en la matière ou ont lancé les programmes de réforme requis. A cet effet, les signataires de la Déclaration de Paris ont convenu de définir ensemble des échelles et des normes, afin de mesurer l’efficacité et le niveau de responsabilité des systèmes de GFP.

Au-delà de ces exigences politiques reposant sur une vaste assise internationale, le débat autour des réformes de la gestion des finances publiques (GFP) dans les pays en développement est dominé par quelques rares acteurs, dont notamment la Banque mondiale, qui a multiplié ses capacités dans ce domaine au cours de ces dernières années. Outre les départements et groupes de travail spécifiques de la Banque mondiale, c’est surtout le secrétariat du PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability/Dépenses publiques et responsabilité financière), financé par plusieurs pays donateurs et également sis auprès de la Banque mondiale, qui dirige le débat sur l’évaluation et la réforme des systèmes de GFP dans les pays en développement. Une Activité conjointe sur la gestion des finances publiques a de plus été créée dans le cadre du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), afin de renforcer l’application de la Déclaration de Paris et de promouvoir les échanges de savoir-faire et d’expériences en matière de GFP entre donateurs et pays partenaires. Une table ronde du CAD traitant de la passation des marchés se penche en outre sur les questions de transparence et de bonnes pratiques en matière d’attribution de mandats publics. Enfin, le Réseau du CAD sur la gouvernance (GOVNET) a fait du thème taxation et responsabilité la priorité de son programme 2007-2008 et mis sur pied un groupe de travail qui explorera ce domaine particulier.

Parmi les donateurs bilatéraux, le Royaume-Uni exerce, en particulier par l’octroi ciblé de moyens destinés à la recherche, une grande influence sur le débat autour de la gestion des finances publiques.

Evaluation de l’efficacité de systèmes de gestion des finances publiques
6 Trois de ces indicateurs servent à évaluer les activités des donateurs qui exercent une influence
Après l’adoption de la Déclaration de Paris, le PEFA a élaboré l’approche renforcée à l’appui de la réforme des systèmes de gestion des finances publiques, afin de délimiter un cadre de référence internationalement reconnu servant à simplifier l’évaluation et la réforme des finances publiques dans les pays en développement. Cette approche se fonde sur un cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques, tracé par un groupe de travail sur la GFP réunissant des représentants du PEFA, de la Banque mondiale et du FMI. Ce cadre évalue l’efficacité de la gestion des finances publiques d’un pays en se fondant sur une liste de 31 indicateurs définis pour les six grandes dimensions de la GFP (voir encadré 2).

Encadré 2 : Dimensions de l’efficacité de la gestion des finances publiques selon le PEFA

● Crédibilité du budget. Le budget est réaliste et il est exécuté comme prévu.

● Exhaustivité et transparence. Le budget et le suivi des risques budgétaires sont exhaustifs et les informations financières et budgétaires sont accessibles au public.

● Budgétisation fondée sur les politiques nationales. Le budget est établi en tenant dûment compte des politiques publiques.

● Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget. Le budget est exécuté d’une manière ordonnée et prévisible, et des mécanismes existent pour assurer le contrôle et le suivi de l’utilisation des fonds publics.

● Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers. Des données et des informations appropriées sont produites, conservées et diffusées pour les besoins de prises de décision, de gestion et de préparation des rapports.

● Surveillance et vérification externes. Les dispositions relatives à l’examen des finances publiques et aux mesures de suivi par les responsables concernés sont opérationnelles.

Source : Dépenses publiques et responsabilité financière (PEFA), Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques, Washington, DC, Banque mondiale, 2005.

Le cadre de mesure de la performance ne doit pas servir en premier lieu à évaluer les risques, mais à créer des bases transparentes et aussi objectives que possible, afin d’instaurer un vaste dialogue entre donateurs et gouvernements partenaires sur l’élaboration de programmes stratégiques pour réformer la GFP.

7 Pour un aperçu des instruments diagnostiques de la GFP, voir : S. Leiderer, Analyse und Reform des (...)
8 Dans nombre de pays, des PER régulières, pilotées par le gouvernement lui-même, font désormais part (...)
L’objectif initial, visant à utiliser le cadre de mesure de la performance pour remplacer d’autres instruments diagnostiques, tels que l’évaluation de la responsabilité financière (CFAA), les rapports analytiques sur la passation des marchés (CPAR) et les revues régulières des dépenses publiques (PER), a été abandonné. Les évaluations du PEFA doivent bien plus servir à identifier les domaines dans lesquels s’imposent des analyses fouillées et un dialogue approfondi en vue de formuler des stratégies de réforme appropriées.

Encadré 3 : Risques fiduciaires et risques relevant de la politique de développement

En général, on considère la gestion des finances publiques (GFP) sous deux angles : celui du développement et celui des risques. Pour ce qui est du développement, la GFP est perçue comme une dimension essentielle de la gouvernance et un instrument qui détermine l’efficacité de la coopération au développement et des efforts des pays en développement eux-mêmes. Parmi les risques, on considère surtout les risques fiduciaires de certaines formes d’aide au développement (les aides budgétaires en particulier), ces risques découlant des faiblesses de la GFP dans le pays bénéficiaire. Pour ce qui est de savoir s’il est possible de distinguer vraiment les risques fiduciaires des risques liés à la politique de développement, les avis divergent. Cette distinction s’avère en réalité moins cruciale pour l’évaluation des risques que pour l’élaboration de stratégies visant à les contrer efficacement. Le principal défi auquel la coopération est confrontée en matière de GFP est d’assurer un traitement approprié de ces deux types de risque dans un processus lancé par les partenaires.

Selon le Département britannique pour le développement international (DFID), le risque fiduciaire dans la mise en œuvre de ressources destinées à la coopération au développement revêt trois aspects :

● les ressources ne sont pas utilisées pour réaliser l’objectif prévu ;

● elles ne sont pas mises en œuvre de manière économique, efficace et efficiente (optimisation des ressources) ;

● les informations sur leur utilisation ne sont pas suffisantes.

Pour évaluer les risques, le DFID se fonde sur 12 règles de bonne pratique et sur 15 repères en matière de GFP qui en découlent. Ceux-ci servent en particulier aussi à apprécier si le système de GFP est suffisamment axé sur la réduction de la pauvreté. Le DFID évite donc d’établir une distinction nette entre risques fiduciaires et risques liés à la politique de développement. A l’inverse, la Banque mondiale préconise une notion plus stricte, selon laquelle les risques fiduciaires ne relèvent que de la gestion des finances. Dans ce cas, il s’agit donc uniquement d’apprécier si les ressources mises à disposition alimentent effectivement le budget et si elles sont, à ce titre, administrées de manière appropriée.

L’appréciation des risques fiduciaires par les donateurs varie parfois grandement selon que ceux-ci mettent l’accent par exemple sur le respect de normes ou plutôt sur l’existence d’efforts crédibles destinés à améliorer la GFP. Nul ne conteste cependant que, dans l’idéal, tous les donateurs devraient se fonder sur une seule et même base d’informations pour procéder à leur évaluation (ce qui ne les empêchera pas de parvenir à des résultats différents).

Sources: Department for International Development (DFID), Managing Fiduciary Risks When Providing Poverty Reduction Budget Support, DFID Briefing, London, DFID, 2004. D. Shand, « Managing Fiduciary Issues in Budget Support Operations », in S. Koeberle, Z. Stavreski, and J. Walliser, Budget Support as More Effective Aid? Recent Experiences and Emerging Lessons, Washington, DC, The World Bank, 2006, pp. 27-44.

 

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